Familias en Acción: el subsidio que exigía lista de asistencia

La crisis de finales de los años noventa fue la más severa que vivió Colombia en el siglo veinte. El producto se contrajo, el desempleo llegó a niveles de dos dígitos altos y los hogares pobres hicieron lo que hacen los hogares pobres cuando cae el ingreso: sacaron a los hijos mayores del colegio para que trabajaran y ajustaron la comida.

Ese ajuste es el más caro que existe. Un niño que sale del colegio a los trece años por una crisis de dos años no vuelve cuando la economía se recupera. La pérdida es permanente y se transmite a la generación siguiente. El programa se diseñó específicamente contra eso.

• 2000: año de creación del programa, dentro del paquete de respuesta a la crisis.
• Comenzó con dos subsidios: uno nutricional para menores de siete años y uno educativo condicionado a la asistencia escolar.
• Pasó de ser un programa de emergencia a cubrir millones de hogares en todo el país.
• 2012: una ley le da carácter permanente y lo saca de la lógica de programa temporal.
• Fue evaluado con grupos de comparación desde el inicio, algo poco frecuente en la política social colombiana.

El diseño evaluativo es lo más interesante del caso. El programa se implementó por fases y eso permitió comparar municipios tratados con municipios que aún no entraban, en lugar de comparar beneficiarios con no beneficiarios, que es la comparación tramposa de siempre.

Los resultados que aparecen de manera consistente en las evaluaciones son tres. El primero es el efecto sobre asistencia escolar, concentrado en secundaria y en zona rural. En primaria el efecto es pequeño porque la asistencia ya era alta: no se puede mejorar mucho lo que ya está cerca del techo. Es en los grados donde el niño tiene edad de trabajar donde el subsidio compite con el jornal y cambia la decisión del hogar.

El segundo es el efecto sobre consumo del hogar, en particular sobre alimentos y sobre gasto en los niños. La transferencia no se desvió hacia el gasto que los críticos anticipaban, un hallazgo que se repite en los programas de transferencias condicionadas de toda la región.

El tercero es el efecto nutricional en los niños más pequeños, visible en indicadores antropométricos en las evaluaciones tempranas.

Hay también un hallazgo incómodo y bien documentado en la literatura sobre estos programas: aumentar la asistencia no equivale a aumentar el aprendizaje. Los niños van más al colegio, pero si el colegio es malo, lo que ganan es tiempo de silla. La condicionalidad puede empujar la demanda de educación sin que la oferta mejore, y ese es un límite estructural del instrumento, no un defecto de ejecución.

El programa dejó dos cosas al Estado colombiano además de sus efectos directos. Una es una base de datos de hogares pobres con identificación individual, bancarización y capacidad de giro directo, que fue la infraestructura sobre la cual el país pudo transferir dinero de manera rápida durante la emergencia sanitaria de 2020. Sin veinte años de programa previo, esa capacidad no se improvisa.

La otra es un cambio de norma sobre la evidencia. Familias en Acción instaló la idea de que un programa social se diseña con evaluación incorporada desde el principio, no con un informe de gestión al final. Buena parte de la política social colombiana posterior sigue sin cumplir ese estándar, pero ya existe el precedente de que se puede.