Ley 70: el territorio que se tituló en común

Hasta comienzos de los años noventa, las comunidades negras del Pacífico colombiano vivían en tierras que ocupaban desde hacía generaciones y que el Estado consideraba baldías. Sin título, la ocupación ancestral no valía frente a una solicitud de adjudicación, una concesión forestal o un título minero. La ausencia de papel no era un detalle administrativo: era el mecanismo por el cual se podía entregar a un tercero un territorio habitado.

La Constitución de 1991 incluyó un artículo transitorio, el 55, que ordenaba expedir una ley para reconocer el derecho a la propiedad colectiva de esas comunidades sobre las tierras baldías ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico. Fue el resultado de una movilización de organizaciones del Pacífico que llegaron a la Asamblea Constituyente sin representación propia y aun así lograron dejar la puerta abierta.

• 1993: se expide la Ley 70, que desarrolla el artículo transitorio 55.
• Más de cinco millones de hectáreas han sido tituladas colectivamente a comunidades negras.
• Los títulos se entregan a consejos comunitarios, no a individuos.
• El territorio titulado es inalienable, imprescriptible e inembargable.
• Se concentra sobre todo en Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño.

La figura jurídica es la parte interesante. No se repartieron parcelas. Se reconoció un territorio a un sujeto colectivo, el consejo comunitario, que es a la vez el titular del predio y la autoridad que administra su uso interno. Eso significa que el título no se puede vender, no se puede embargar y no se pierde por el paso del tiempo, las tres vías por las cuales una titulación individual a población pobre termina, en una generación, concentrada en pocas manos.

La ley reconoció además las prácticas tradicionales de producción como criterio para definir el área a titular. El área no se calculó por el pedazo cultivado sino por el territorio efectivamente usado, que en el Pacífico incluye bosque, río y zonas de pesca y caza que no se ven desde un avión.

El efecto ambiental fue lateral y considerable. Buena parte del bosque húmedo tropical mejor conservado del país quedó bajo título colectivo, con reglas internas de uso, en lugar de quedar disponible para adjudicación o concesión.

El título resolvió el problema del papel y no resolvió el del control efectivo. Buena parte de los territorios titulados quedaron después en medio del conflicto armado, de la minería ilegal con retroexcavadora y de los cultivos de uso ilícito. Un consejo comunitario con título perfecto y sin capacidad de hacerlo respetar frente a un actor armado tiene un documento, no un territorio.

También quedaron pendientes buena parte de los capítulos de la propia ley referidos a participación, desarrollo y educación, que nunca fueron reglamentados con la misma diligencia que el capítulo de tierras.

La titulación tuvo además un efecto que sus impulsores no habían buscado: creó interlocutores. Antes de la ley, el Estado negociaba con individuos dispersos cualquier proyecto que tocara esos territorios. Después, tuvo enfrente una autoridad colectiva con personería y con un título, que puede exigir consulta previa. Eso cambió el costo de intervenir en el Pacífico y explica buena parte de los pleitos posteriores.

Aun así, es de las decisiones de política pública colombianas con mayor efecto medible sobre el mapa. Cambió la titularidad de una porción del país del tamaño de varios departamentos, en favor de gente que llevaba siglos ahí sin que constara en ninguna oficina de registro.